Ustavni sud je ukinuo ograničenja iseljenja u ovršnom postupku tijekom zimskih mjeseci

Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 7. i članka 20. stavaka 2. i 3. Zakona o izmjenama i dopunama Ovršnog zakona ("Narodne novine" broj 131/20.; u daljnjem tekstu: ZIDOZ) podnijela je Maja Vidović, odvjetnica u Zagrebu, 18. siječnja 2021. (predmet broj: U-I-331/2021).

Predlagateljica smatra kako su osporene zakonske odredbe nesuglasne s člancima 3., 5., 16. stavkom 1., 29. stavkom 1., 48. i 115. stavkom 3. Ustava. Prigovori predlagatelja otvaraju pitanje ograničavanja prava vlasništva ovrhovoditelja u ovršnom postupku, odnosno osoba koje imaju ovršni naslov na temelju kojega mogu tražiti ispražnjenje i predaju u posjed nekretnine i to samo prema fizičkoj osobi koja ne obavlja određenu upisanu djelatnost te fizičkoj osobi koja obavlja određenu upisanu djelatnost (ako se ovrha ne provodi u vezi s tom djelatnošću).

Članak 46. stavak 3. Ovršnog zakona

Člankom 46. stavkom 3. Ovršnog zakona bilo je propisano kako se ovrha radi ispražnjenja i predaje nekretnine neće provoditi prema fizičkoj osobi koja ne obavlja određenu upisanu djelatnost te fizičkoj osobi koja obavlja određenu upisanu djelatnost (ako se ovrha ne provodi u vezi s tom djelatnošću) od 1. studenoga do 1. travnja, osim ako za to postoji opravdan razlog.

Ocjena Ustavnog suda

Pri davanju ocjene o prigovorima predlagatelja kojima se tvrdi da privremeno ograničenje provedbe ovrhe radi ispražnjenja i predaje nekretnine predstavlja prekomjerno ograničenje prava vlasništva ovrhovoditelja, Ustavni sud polazi od svrhe ovršnog postupka i njegovog mjesta u hrvatskom pravnom sustavu.

U ovom predmetu riječ je o situaciji u kojoj dolazi do miješanja u vlasnička prava vjerovnika u razmatranim situacijama, pri tome Ustavni sud ne ulazi u okolnosti jesu li pojedini ovrhovoditelji upisani kao vlasnici nekretnina jer svi oni u svakom slučaju imaju valjani naslov na temelju kojega mogu tražiti pravnu zaštitu koja proizlazi iz tog naslova (npr. stupanje u posjed, ispražnjenje nekretnine i sl.).

Ustavni sud je ocijenio kako se zakonska mjera sadržana u osporenoj odredbi Ovršnog zakona kojom se ispražnjenje i ulazak u posjed nekretnina koje koriste fizičke osobe (pobliže određene tom zakonskom normom) onemogućava u određenom razdoblju, odnosno propisuju se ograničenja u odnosu na upotrebu (korištenje) određenih nekretnina namijenjenih za stanovanje, može podvesti pod ograničenje vlasničkih (imovinskih) prava vlasnika u smislu članka 50. stavka 2. Ustava.

U Prijedlogu zakona Vlade RH br. 69/2020 (u daljnjem tekstu: P.Z.E. 69/2020) kao cilj izmjene Ovršnog zakona navedena je zaštita dostojanstva dužnika i čuvanje egzistencijalne sigurnost građana i gospodarske aktivnosti koje su ugrožene zbog epidemije bolesti COVID-19.

Vlada je u očitovanju navela da je uslijed pandemije bolesti COVID-19 došlo do smanjenja gospodarske aktivnosti, gubitka radnih mjesta i smanjenja platežne moći građana te je stoga osporena zakonodavna intervencija bila nužna.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud utvrđuje kako se osporenim člankom 46. stavkom 3. Ovršnog zakona ne može osporiti legitimnost cilja određenog kao očuvanje zaštite egzistencijalne sigurnosti građana, tj. ovršenika.

Ustavni sud napominje kako je zakonodavac slobodan uređivati i mijenjati zakonske institute i pri tome ima široku slobodu procjene. Međutim, kada zakonodavac u zakon uvodi mjere socijalne politike i zaštite "slabije strane", mora uzeti u obzir zakonodavni okvir u koji uvodi takvu mjeru, a mjere socijalne politike treba provoditi unutar onih zakona koji su prvenstveno namijenjeni ostvarenju ciljeva socijalnih politika. Iako je zaštita dostojanstva ovršenika jedno od temeljnih načela Ovršnog zakona, ta zaštita mora biti uravnotežena s pravom ovrhovoditelja na prisilno ostvarenje tražbine. Ustavni sud mora reagirati u svakom slučaju kada bi ravnoteža između te dvije stranke ovršnog postupka bila narušena.

U ovom slučaju petomjesečno ograničenje ostvarenja ovrhe ispražnjenjem i predajom u posjed predstavlja znatno ograničenje prava vjerovnika. Ovršni postupci moraju se provoditi žurno i učinkovito, a svako uvođenje ograničenja ili zastoja u tom postupku mora biti obrazloženo značajnim razlozima (prije svega gospodarske naravi). U konkretnom slučaju, ni iz P.Z.E.-a 69/2020, a ni iz očitovanja Vlade ne proizlaze značajni razlozi (osim pandemije bolesti COVID-19) koji bi opravdavali takvo trajno ograničenje prava vjerovnika. 

Osim toga, Ustavni sud napominje da s aspekta ostvarenja mjera socijalne politike, osporena odredba Ovršnog zakona nije podobna za ostvarenje ciljeva socijalne politike jer se samo privremeno odgađa iseljenje ovršenika, a za to vrijeme dug može značajno narasti zbog zateznih kamata koje i dalje teku na glavnicu duga.

Nadalje, osporena odredba Ovršnog zakona djeluje prema svim vjerovnicima (koji također mogu biti bez nekretnine za stanovanje), ali i prema svim ovršenicima bez stvarnog uvažavanja njihove socijalne ugroženosti.

Dakle, zakonodavac nije uspostavio pravednu ravnotežu između vjerovnika i ovršenika na koje se primjenjuje članak 46. stavak 3. Ovršnog zakona, jer je u konkretnom slučaju nametnut prekomjeran teret vjerovnicima na koje se primjenjuje članak 46. stavak 3. Ovršnog zakona te je time došlo do zaštite ovršenika na teret prava vjerovnika.

Članak 72. stavak 3. Ovršnog zakona

Osporenim člankom 72. stavkom 3. Ovršnog zakona propisano je kako će se ovrha obustaviti po službenoj dužnosti ako ovrhovoditelj u roku od jedne godine nije poduzeo niti jednu radnju u postupku.

Osporena odredba zahtijeva od ovrhovoditelja da u svim ovršnim postupcima svake godine trajanja postupka poduzmu barem jednu radnju usmjerenu na ostvarivanje tražbine.

Predlagatelji su u prijedlozima isticali niz prigovora u vezi te odredbe smatrajući je pretjeranim zahtjevom prema ovrhovoditeljima i pretjeranom zaštitom ovršenika, uzevši u obzir dugotrajnost ovršnih postupaka.

Ocjena ustavnog suda

Razlog za uvođenje osporenog zakonskog rješenja pojasnila je Vlada u Prijedlogu Zakona o izmjenama i dopunama Ovršnog zakona od 19. studenoga 2020. (P.Z.E. br. 69/2020), kada je u obrazloženju članka 7. navela: "Predmetnom odredbom se propisuje da će se ovrha obustaviti po službenoj dužnosti ako ovrhovoditelj u roku od jedne godine nije poduzeo niti jednu radnju u postupku, s obzirom na to da se predmetnom odredbom potiče ovrhovoditelje na aktivno sudjelovanje u ovršnom postupku radi ostvarenja tražbine jer svaka neaktivnost bespotrebno povećava visinu duga budući da kamate teku a ne poduzimaju se odgovarajuće radnje radi ostvarenja tražbine. Dakle, bez inicijative ovrhovoditelja u pravilu nije moguće voditi ovršni postupak. Naime, u praksi se pokazalo, u velikom broju slučajeva da ovrhovoditelji ne iskazuju interes za nastavkom ovršnog postupka jer ne stavljaju konkretne prijedloge, odnosno ne traže od suda poduzimanje konkretne procesne radnje opisane u ovršnom zakonu već samo požuruju postupanje. Takvo činjenje ovrhovoditelja, odnosno nečinjenje ne može imati za posljedicu brz i efikasan ovršni postupak već samo opterećuje sud velikom količinom neriješenih predmeta. Predloženim zakonskim rješenjem upravo se pokušava učiniti distinkcija između onih postupaka gdje ovrhovoditelji imaju interes provesti ovrhu od onih drugih gdje ovrhovoditelji samo formalno iskazuju svoju želju za nastavkom postupka bez predlaganja konkretnih ovršnih radnji. U smislu navedenog se ukazuje da će dio ovršnih postupaka temeljem navedene zakonske odredbe biti obustavljen te će se sudovi u konačnici moći maksimalno posvetiti upravo onim ovršnim predmetima u kojima ovrhovoditelj ima interes da se ovrha zaista i provede. Navedeni rok od godinu dana u cijelosti je primjeren pa čak i za ovrhovoditelje s većim brojem postupaka."

Zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i da je za njih predvidljiva, to jest dovoljno precizna da mogu stvarno i konkretno - po potrebi uz odgovarajući savjet - znati svoja prava i obaveze, do stupnja koji je razuman u danim okolnostima, kako bi se prema njima mogli ponašati (stajalište Ustavnog suda iz odluke broj: U-I-722/2009 od 6. travnja 2011.; "Narodne novine" broj 44/11.). 

Stoga je Ustavni sud prvo smatrao potrebnim razmotriti pitanje zadovoljava li osporeni članak 72. stavak 3. Ovršnog zakona zahtjeve predvidljivosti, preciznosti i određenosti pravne norme.

Pri tome, članak 72. stavak 3. Ovršnog zakona ne može se razmatrati zasebno već samo uzimajući u obzir ostale odredbe Ovršnog zakona koje obvezuju ovrhovoditelja na određeno postupanje bez kojeg ovršni postupak ne bi mogao biti vođen, a posebno članak 5. stavak 4. Ovršnog zakona kojim je propisano da će se ovrha obustaviti ako ovrhovoditelj u roku od dva mjeseca od obavijesti suda o nemogućnosti provedbe ovrhe ne podnese prijedlog o novom sredstvu ili predmetu ovrhe.

Razmatranjem članka 72. stavka 3. Ovršnog zakona može se utvrditi da je osporenim stavkom 3. propisana (nova dodatna) dužnost ovrhovoditelja da svake godine poduzme jednu radnju u postupku.

Ovrha se, načelno, može provoditi na temelju ovršne ili vjerodostojne isprave, a od brojnih sredstava ovrhe treba istaknuti nekretnine, novčana sredstva i pokretnine. Za svaku od tih vrsta ovrhe i sredstava ovrhe propisana su posebna pravila koja podrazumijevaju provedbu propisanih ovršnih radnji, s ciljem namirenja tražbine ovrhovoditelja.

Razmatrajući sadržaj osporene zakonske odredbe i obrazloženje iz P.Z.E.-a br. 69/2020, Ustavni sud utvrđuje da u ovom slučaju nije zadovoljen zahtjev za određenost i preciznost pravne norme u pozitivnom smislu jer građani ne mogu iz sadržaja članka 72. stavka 3. Ovršnog zakona (u vezi s drugim odredbama Ovršnog zakona koje uređuju ovršne radnje u posebnim ovršnim postupcima) stvarno i konkretno znati svoje obveze u vezi s navedenom "radnjom u postupku". To postupanje nije jasno regulirano, a s obzirom na to da se ovršni postupci provode na različitim predmetima ovrhe za koje su Ovršnim zakonom propisane različite radnje u postupku, odnosno postupanje ovrhovoditelja je regulirano dvjema ili više pravnih normi, zakonodavac je trebao osigurati njihovu jasnoću i predvidljivost kako u pogledu sadržaja svake od njih tako i u pogledu učinaka koje one stvaraju u svojem međuodnosu.

Pobijanom normom na ovrhovoditelje se prebacuje prekomjeran teret jer su dužni stalno pratiti u kojem je stadiju postupak ovrhe koji su pokrenuli, a čije odvijanje u najvećem broju slučajeva ne ovisi o njima već o brzini postupanja suda, javnih bilježnika, FINA-e, banaka, ali i o tome kakvom imovinom raspolaže ovršenik.

Osim toga, problem trajanja ovršnih postupaka i njihove razumne duljine ne može se isključivo sagledavati kao problem nepostupanja ovrhovoditelja jer duljina trajanja ovršnih postupaka u najvećem broju slučajeva zavisi od mogućnosti unovčenja imovine ovršenika, odnosno o okolnostima da ovršenik nema sredstava na računima koja bi se mogla plijeniti (zaštićena primanja dobiva na zaštićeni račun) i sl.

Osporena izmjena Ovršnog zakona u Prijedlogu zakona nije potkrijepljena bilo kakvim statističkim podacima, a ocjena o velikom broju ovršnih predmeta koji opterećuju rad sudova nije potkrijepljena relevantnim statističkim podacima (primjerice iz izvješća koje o radu sudova koje godišnje daje predsjednik Vrhovnog suda).

Osim toga, opisanim zakonskim rješenjem samo se dodatno povećavaju troškovi ovršnog postupka koje na kraju mora snositi ovršenik, što je suprotno jednom od ciljeva ZIDOZ-a, a to je olakšavanje pozicije potrošača.

Ustavni sud je stoga zaključio da sadržaj i struktura članka 72. stavka 3. Ovršnog zakona, imajući u vidu druge odredbe Ovršnog zakona koje potiču ovrhovoditelje na aktivnost, čine ovu dodatnu odredbu nejasna opsega, suvišnom. Ujedno takva norma ne daje osnovu za zaključak da će svrha Ovršnog zakona u praktičnom pravnom životu biti ostvarena.

Stoga je Ustavni sud zaključio da članak 72. stavak 3. Ovršnog zakona ne zadovoljava zahtjeve pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka i protivan je zahtjevima koji proizlaze iz vladavine prava kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava) te ga je ukinuo.

Izvor: Ius info